Il nuovo potere di disposizione

Il Contesto

La vigilanza in materia di lavoro non esaurisce i propri effetti nelle (già di per sé ampie) attività ispettive, concretizzandosi anche in una serie di poteri attribuiti al personale ispettivo: conciliazione monocratica, diffida, prescrizione obbligatoria, disposizione. Parliamo di istituti tutti disciplinati dal d.lgs. n. 124/2004 e, fatta salva la sola conciliazione monocratica, più recentemente novellati dall’art. 12-bis, D.L. n. 76/2020, introdotto dalla legge di conversione n. 120/2020 (contenente misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale).

In verità quest’ultimo intervento legislativo ha, in parte qua, modificato la disposizione nella sua “versione” ex d.lgs. n. 124/2004, atteso che la stessa ha una storia, e conseguente evoluzione (id est, parallelismo), più articolata.

Prima di concentrarci sui profili che più riguardano la disposizione applicabile in materia di legislazione sociale è senz’altro utile richiamarne la sottesa genesi, all’evidenza quella che, prima ne ha allargato i confini con la richiamata normativa del 2004, poi ne ha ampliato (invero con forti profili di criticità) i contenuti e il campo d’intervento.

La disposizione, sin da subito intesa come potere di determinazione giuridico-normativa, sebbene per un’altra e più determinativa ratio, “nasce” con il d.P.R. n. 520/1955 (di riorganizzazione centrale e periferica del Ministero del lavoro e della previdenza sociale), sostanzialmente all’interno del più ampio corpus normativo che, per la prima volta, delinea la regolamentazione della sicurezza e dell’igiene (così era all’epoca definita quella che ora ha il termine di salute).

Da qui, pertanto, la previsione (non rubricata) contenuta nell’art. 10, secondo la quale

“Le disposizioni impartite dagli ispettori del lavoro in materia di prevenzione infortuni sono esecutive. Sono parimenti esecutive, quando siano approvate dal capo dell’Ispettorato provinciale competente le disposizioni impartite dagli ispettori per l’applicazione di norme obbligatorie per cui sia attribuito all’Ispettorato dalle singole leggi un apprezzamento discrezionale.

Contro tali disposizioni è ammesso ricorso al Ministro per il lavoro e la previdenza sociale entro quindici giorni, salvo quanto disposto dal successivo art. 31. Il ricorso non ha effetto sospensivo, salvo i casi nei quali la sospensione sia espressamente stabilita da disposizioni legislative o regolamentari, o il Ministro ritenga di disporla.”

Con il medesimo fine, nel il d.lgs. n. 81/2008 (il testo unico in materia di sicurezza e salute del lavoro), con l’art. 302-bis, è stato previsto che

“Gli organi di vigilanza impartiscono disposizioni esecutive ai fini dell’applicazione delle norme tecniche e delle buone prassi, laddove volontariamente adottate dal datore di lavoro e da questi espressamente richiamate in sede ispettiva, qualora ne riscontrino la non corretta adozione, e salvo che il fatto non costituisca reato.

Avverso le disposizioni di cui al comma 1 è ammesso ricorso, entro trenta giorni, con eventuale richiesta di sospensione dell’esecutività dei provvedimenti, all’autorità gerarchicamente sovraordinata nell’ambito dei rispettivi organi di vigilanza, che decide il ricorso entro quindici giorni. Decorso inutilmente il termine previsto per la decisione il ricorso si intende respinto. Con riferimento ai provvedimenti adottati dagli organi di vigilanza del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, la autorità gerarchicamente sovraordinata è il dirigente della Direzione Provinciale del Lavoro territorialmente competente.”

I contenuti del d.lgs. n. 124/2004

Tra i due steeps prevenzionali, con l’art. 14 (disposizioni del personale ispettivo) del richiamato d.lgs. n. 124/2004 è stato previsto che

“Le disposizioni impartite dal personale ispettivo in materia di lavoro e di legislazione sociale, nell’ambito dell’applicazione delle norme per cui sia attribuito dalle singole disposizioni di legge un apprezzamento discrezionale, sono esecutive.

Contro le disposizioni di cui al comma 1 e’ ammesso ricorso, entro quindici giorni, al Direttore della direzione provinciale del lavoro, il quale decide entro i successivi quindici giorni. Decorso inutilmente il termine previsto per la decisione il ricorso si intende respinto. Il ricorso non sospende l’esecutività della disposizione.”

A ben vedere, il legislatore della riforma ispettiva in materia di lavoro del 2004 ha, per così dire, utilizzato un istituto già noto (e avente, all’evidenza, una valida ragion d’essere principalmente in materia appunto prevenzionistica) per estenderlo (anche qui, -forse- con l’idea di rimodulare l’analoga previsione del 1955), seppur in una modalità soft alle altre branche del diritto del lavoro più strettamente legato al contratto individuale di lavoro.

Se però l’intentio del legislatore del 2004 appariva nella sostanza come un timido tentativo di rafforzare l’azione ispettiva, ben diversa logica e finalità ha l’intervento novellatore del 2020, tra l’altro inserito, non solo in un provvedimento mirato alla semplificazione, ma addirittura in sede di conversione dello stesso.

La disposizione è di per sé un istituto (recte, potere) in grado di determinare la produzione di un precetto normativo, a fronte di una previsione di legge, per così dire “monca”, nel senso di essere sprovvista di una definita previsione afflittiva.

Ed è per questa finalità che era stata introdotta nell’ambito della prevenzione e salute (già igiene) del lavoro, materia strettamente tecnica e legata ad interventi e misure tese all’eliminazione e/o contenimento dei sottesi rischi.

Solo con la disposizione, infatti, gli ispettori del lavoro, quali ufficiali di polizia giudiziaria, potevano integrare il precetto prevenzionistico con “ordini” più specificamente calati nella fattispecie che si intendeva proteggere e che, appunto, non trovava piena e definita previsione nelle pur ampie maglie della legislazione della sicurezza e igiene del lavoro.

Ma, all’evidenza, si parlava di misure di protezione e tutela fisica del lavoratore tanto che il previsto reato contravvezionale è rimasto tale per le violazioni in materia prevenzionistica del lavoro, scivolando nella punibilità quale illecito amministrativo per le altre disposizioni di legge per le quali è previsto un apprezzamento discrezionale da parte del personale ispettivo, senza sottacere poi il fatto che, nella materia prevenzionistica, detto potere è stato esteso ai funzionari delle Asl nel momento in cui, in attuazione della legge n. 833/1978 di istituzione del Servizio sanitario Nazionale, è stato loro trasferita la  competenza in materia.

Ad ogni buon conto, il legislatore del 2020, seppur un po’ nel silenzio e molto in sordina, così ha voluto e, a parte qualche timida voce contraria, non vi è stata una vera e propria contrapposizione (in termini giuridici ovviamente) e/o reazione.

Il nuovo profilo del potere dispositivo

Ed ecco allora la (tutto meno che fantasiosa) idea che la “nuova” disposizione possa essere individuata (anche) come creazione ispettiva del precetto.

Del resto, la nuova formulazione normativa in esame è la seguente:

“Il personale ispettivo dell’Ispettorato nazionale del lavoro puo’ adottare nei confronti del datore di lavoro un provvedimento di disposizione, immediatamente esecutivo, in tutti i casi in cui le irregolarita’ rilevate in materia di lavoro e legislazione sociale non siano gia’ soggette a sanzioni penali o amministrative.

Contro la disposizione di cui al comma 1 e’ ammesso ricorso, entro quindici giorni, al direttore dell’Ispettorato territoriale del lavoro, il quale decide entro i successivi quindici giorni. Decorso inutilmente il termine previsto per la decisione il ricorso si intende respinto. Il ricorso non sospende l’esecutivita’ della disposizione.

La mancata ottemperanza alla disposizione di cui al comma 1 comporta l’applicazione della sanzione amministrativa da 500 euro a 3.000 euro. Non trova applicazione la diffida di cui all’articolo 13, comma 2, del presente decreto.”

Le modifiche sono chiare e all’evidenza rendono la previsione normativa in esame fortemente pervasiva in ragione del notevole ampliamento dato al potere discrezionale degli ispettori del lavoro.

Questa evidenza, all’inizio solamente ipotetica, è divenuta realtà nel momento in cui l’Ispettorato Nazionale del Lavoro è intervenuto in merito fornendo specifici chiarimenti direttive al proprio personale ispettivo.

Dopo un primo intervento, costituito dalla circolare n. 5 del 30.09.2020, una maggiore penetrazione interpretativa dell’istituto in esame l’INL lo fa’ con la nota n. 4539 del 15.12.2020.

Nel primo documento di prassi l’INL, nel premettere che la novella del 2020, da un lato ha semplificato l’utilizzo dei poteri ispettivi (tra i quali, appunto, anche quello dispositivo) e dall’altro ha ampliato sensibilmente la possibilità di garantire una tutela sostanziale ai lavoratori, precisa meglio il raccordo della stessa con l’analogo istituto contenuto nell’art. 10, d.P.R. n. 520/1955 e il suo ambito applicativo, precisando che il nuovo potere di disposizione possa trovare applicazione “in relazione al mancato rispetto sia di norme di legge sprovviste di una specifica sanzione, sia di norme del contratto collettivo applicato anche di fatto dal datore di lavoro.”, non apparendo viceversa opportuno analogo ricorso “in riferimento ad obblighi che trovano la loro fonte in via esclusiva in una scelta negoziale delle parti, non derivanti quindi dalla legge o da previsioni collettive …”.

Maggiore incisività e penetrazione applicativa del potere dispositivo di che trattasi è appunto, invece, contenuta nella nota n. 4539/2020, alla quale sono addirittura allegati sia un fac-simile di verbale di disposizione, sia un elenco (espressamente definito esemplificativo) di fattispecie in presenza della cui violazione gli ispettori del lavoro potranno quindi esercitare detto potere, espressamente escluso comunque sulla parte c.d. obbligatoria dei Ccnl.

Detto elenco, sebbene come detto solamente esemplificativo, è comunque molto ampio (spaziando da profili anche tributari –la mancata consegna del mod. CU, erroneamente chiamato CUD- a profili organizzativi datoriali –mancato rispetto della rotazione dei lavoratori da porre in cig-, a profili aventi natura previdenziale –il mancato versamento del Tfr alla previdenza complementare-) e, come tale, se mal interpretato nella realtà da parte degli ispettori del lavoro, potrebbe essere, da un lato foriero di forte contenzioso tra l’organo ispettivo e le aziende, dall’altro prodromico di successive, anomale aspettative da parte dei lavoratori.

Sarà sicuramente l’attuazione pratica della disposizione, così come interpretata dall’INL, che rappresenterà il vero e proprio banco di prova dell’istituto novellato nel corso del 2020.

In chiusura, un’ultima considerazione, intimamente legata al “contenitore” normativo che ha previsto l’ultimo intervento sull’istituto in esame: la legge sulla semplificazione.

A ben vedere, infatti, convivendo allo stato tre previsioni sul potere di disposizione degli ispettori del lavoro (due delle quali esercitabili anche dai funzionari delle Asl aventi la qualifica di ufficiali di polizia giudiziaria), l’ultimo intervento legislativo poteva senz’altro essere l’occasione sia per un riordino complessivo dell’istituto di che trattasi, sia per un migliore e più compiuto perimetro normativo, sempre utile al fine di contenere (sempre) possibili spinte “creative” da parte degli organi di vigilanza.

Articolo a cura dell’ Avv. Prof. Luigi Pelliccia